Tutkimus

Epäselvä omistajaohjaus hämärtää Postin johtamista

Jani Wacker/ Kuva: Heikki Laurinolli
Julkisoikeuden tutkija Jani Wacker sanoo, että valtionyhtiötä ei lain mukaan johdeta ministereiden julkisten kannanottojen kautta vaan virallisia reittejä pitkin valtio-omistajan ja yhtiön johdon välisenä vuoropuheluna.
Valtion omistajaohjaus kaipaa nykyistä selkeämpiä pelisääntöjä. Julkisoikeuden tutkija Jani Wacker sanoo, että tarkentamisen varaa on siinä, miten osakeyhtiölaki määrittää omistajan ja yhtiön johdon vastuunjakoa.

– Hallinnon ja ministeriön sisäisellä tasollakin pitäisi omistajaohjaus saada linjakkaammaksi, koska nyt se näyttäytyy meille tiedotusvälineiden seuraajille ja tutkijoille aika poukkoilevana, Wacker sanoo.

Omistajaohjauksen liukuminen harmaalle alueelle näkyy käynnissä olevassa Postin työehtokiistassa. Pääministeri Antti Rinteen ja omistajaohjausministeri Sirpa Paateron julkiset kannanotot ovat jättäneet alat tutkijankin epätietoiseksi valtio-omistajan tahdosta.

Jani Wacker kirjoittaa tuoreessa artikkelissaan valtion omistajaohjauksen oikeudellisista reunaehdoista. Hän käy läpi aiempia ongelmatapauksia, jotka liittyvät lentokenttäyhtiö Finaviaan ja varustamoyhtiö Arctia Shippingiin. Finavian tapauksessa vastuuministerinä oli Anne Berner ja Arctia Shippingin yhteydessä Heidi Hautala.

Jani Wacker on julkisoikeuden yliopistonlehtori, joka on erikoistunut finanssihallinto-oikeuteen eli julkisen talouden oikeudelliseen sääntelyyn Suomessa ja Euroopan unionissa.

Yhtiötä ei johdeta julkisin kannanotoin

Pääministeri johtaa valtioneuvostoa ja hänellä on sen vuoksi omistajaohjausvaltaa. Juha Sipilä ei jättänyt tehtävää muiden ministeriöiden kylkiäiseksi vaan otti omistaja-asiat omalle vastuualueelleen.

Keväällä aloittaneessa Antti Rinteen hallituksessa omistajaohjausministerinä on Sirpa Paatero. Työnjaosta huolimatta myös pääministeri Rinne on ottanut moneen kertaan kantaa Postin työehtoriitaan ja yhtiön johdon palkkioihin. Hän on ehdottanut kertakorvausta työntekijöille, jotka Posti siirsi heikomman työehtosopimuksen alle. Hän ehdotti lisäksi Postin ja sanomalehtien yhteistä jakeluyhtiötä ja postipalveluiden kytkemistä sote-palveluihin.

Jani Wacker sanoo, että näissä kannanotoissa sekoittuvat poliittiset vaikuttimet ja omistajaohjauksen tavoitteet. Pääasiassa valtion ääntä käyttää omistajaohjausministeri eivätkä pääministerin julkiset kannanotot ole juridisesti millään tavalla sitovia.

– Omistajaohjauspäätökset tehdään valtio-omistajan ja yrityksen johdon välisessä vuoropuhelussa, Wacker sanoo.

Osakeyhtiölain mukaan osakkeenomistajat voivat yhtiökokousta pitämättä yksimielisinä päättää yhtiökokoukselle kuuluvasta asiasta. Näissä päätöksissä tulee noudattaa muotovaatimuksia siten, että päätös on kirjattava, päivättävä, numeroitavan ja allekirjoitettava.

Jos ministereiden mielipiteitä tai tavoitteita lähdettäisiin viemään oikeasti yhtiön toimintaan, niin sen pitäisi tapahtua muodollisen omistajaohjauspäätöksen, mieluiten yhtiökokouksen kautta. Senkin jälkeen tulevat vastaan ne juridiset rajat, joiden mukaan omistajien ei tule ottaa päätettäväkseen yhtiön hallitukselle tai toimivalle johdolle kuuluvia strategisia tai operatiivisia asioita.

– Se mitä omistaja voi tehdä on vaihtaa yhtiön hallituksen. Se on aika järeä toimenpide, mutta sellaista väläytettiin Arctia Shippingin tapauksessa, Wacker muistuttaa.

Omistajaohjauksen ja yhtiön johtamisen erottaminen toisistaan on oma ongelmansa, sillä niiden sisältöä ei ole missään lainsäädännössä tarkkaan määritelty.

Vahvoja julistuksia Postin tilanteesta

Sirpa Paatero kirjoittaa tänä vuonna julkaistussa mutta päiväämättömässä kansanedustajablogissaan, että ministerin toimivaltaa on monella tavalla rajoitettu niin, ettei ministeri voi käyttää [valtion]omistuksia oman mielensä mukaan.

”Yksi vahvimpia linjauksia on, että yhtiöiden johtaminen ja operatiiviset päätökset kuuluvat yhtiöiden johdolle, eikä ministeri puutu johdon yksittäisiin päätöksiin…. On tietysti selvää, ettei ministeri voi puuttua valtionyhtiön käymiin neuvotteluihin sillä perusteella, että ehkä sympatiseeraa neuvottelujen toisen osapuolen tavoitteita. Ministeri ei siis ohjeista valtionyhtiötä työehtosopimusneuvotteluissa”, Paatero kirjoittaa.

Kunta- ja omistajaohjausministerin roolissaan Paatero on ottanut painokkaasti kantaa Postin johtamiseen. Syyskuun alussa hän vaati Postin johdon palkkojen laittamista kuriin ja ilmoitti, että työntekijöiden siirtämisessä toisen työsopimuksen piiriin otetaan aikalisä. Marraskuussa hän totesi, että tämä siirtyminen olikin tosiasia.

Postilakon alettua Paatero ilmoitti, että rikkurityövoimaa ei suvaita missään tapauksessa ja että Postin tulee pidättäytyä vuokratyövoiman käytöstä.

Syytös rikkurityövoiman käytöstä on Jani Wackerin mielestä vahva kannanotto. Hän toteaa, että yhtiötä ei kuitenkaan johdeta tällaisten julkisten kannanottojen kautta vaan virallisia reittejä pitkin.

Wacker muistuttaa, että edellisen hallituksen omistajaohjauksesta vastannut Juha Sipilä otti Postin kanssa hieman pehmeämmin samanlaisen linjan kuin Paatero, vaikka edustikin eri puoluetta. Sipilä vain totesi käyneensä Postin kanssa keskusteluja ja olevansa iloinen Postin johdon ilmoituksesta, että vuokratyövoimaa ei aiota käyttää ja että hän on tähän ratkaisuun hyvin tyytyväinen.

– Omistajaohjauksessa oli vivahde-ero. Sipilä halusi selkeästi tuoda esiin, että Postin johto teki itse tämän päätöksen ja että hän on tähän tyytyväinen. Ero on siinä, että nyt ministeri otti julkisuudessa kantaa, että tätä ei suvaita. Mielenkiintoinen tilanne kaiken kaikkiaan, että mikä se valtio-omistajan tahto tässä asiassa on. Se on jäänyt ainakin minulle epäselväksi tässä Postin tapauksessa, Wacker sanoo.

Omistajaohjaus vaikea ministerinpesti

Omistajaohjauksen pestiä pidetään ylijäämäsalkkuna, jossa poliitikko ei pysty edistämään omia poliittisia päämääriään samalla tavalla kuin vaikkapa sosiaali- ja terveysasioissa.

– Omistajaohjaus on yksi vaikeimmista ministerin tehtävistä. Liialliseen puuttumiseen kiinnitetään huomiota ja toisaalta liian vähäinen puuttuminen saattaa olla haitaksi etenkin, jos valtionyhtiö toteuttaa irtisanomisia, Jani Wacker sanoo.

Kritiikkiä omistajan passiivisuudesta esitettiin vuoden 2008 alussa, kun Matti Vanhasen hallituksen omistajaohjausministeri Jyri Häkämies ilmoitti, ettei valtio puutu Stora Enson hallituksen päätökseen lopettaa sellutehtaan toiminta Kemijärvellä. Valtiolla oli 12,3 prosenttia osakkeista ja 25 prosenttia äänivallasta Stora Ensossa.

Wacker arvioi, että ainoa keino perua yhtiön päätös olisi tuolloin ollut vaihtaa yhtiön hallitus. Se että näin ei pyritty tekemään, kertoo valtio-omistajan hyväksyneen sen, että päätös oli yhtiön liiketoiminnan kannalta välttämätön.

– Ei tällaisessa tilanteessa ole paljon mahdollisuuksia. Tässä tullaan tähän Postin tapaukseen, että valtio voi vaikuttaa yhtiön johdon ja hallituksen jäsenten valintaan, mutta julkisella viestittelyllä on vaikea nähdä juridista painoarvoa, Wacker sanoo.

Finavia ja Arctia Shipping omistajaohjauksen painajaisia

Posti ei ole ensimmäinen valtion omistajaohjauksen kompastuskivistä. Jani Wacker kertaa artikkelissaan, miten omistajaohjaus epäonnistui lentokenttäyhtiö Finavian ja varustamoyhtiö Arctia Shippingin tapauksissa.

Arctia Shippingissä syntyi vuonna 2013 ristiriita omistajan ja liikkeenjohdon välille siitä, voiko yhtiö nostaa syytteen Greenpeace-aktivisteja vastaan yhtiön alukselle tehdystä sabotaasista.

Omistajaohjauksesta vastannut ministeri Heidi Hautala halusi säilyttää hyvät suhteet Greenpeaceen ja ilmoitti avustajansa ja virkamiesten välityksellä, että rikosilmoituksesta pitäisi luopua. Yhtiö toteutti ministerin tahdon, mutta ministeri joutui eromaan sen vuoksi, että hän oli antanut epätarkkaa tietoa tapauksen yksityiskohdista.

Oikeuskansleri totesi myöhemmin, että tällainen tavanomaisesta toimivallasta poikkeaminen eli omistajan astuminen johdon tehtäväalueelle on muodollisesta lainmukaisuudestaan huolimatta omiaan hämärtämään vastuuta yhtiön tuloksesta.

Finavian tapauksessa ministeri Anne Berner kielsi vuonna 2015 yhtiön johtoa nostamasta syytettä yhtiön aiempaa johtoa vastaan siitä, että se oli tehnyt riskisijoituksia johdannaiskaupoilla.

Osakkeenomistaja voi lain mukaan tietyin ehdoin antaa yhtiön johdolle ohjausta myös yhtiökokouksen ulkopuolella. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan valtio-omistajan olisi pitänyt tehdä asiasta dokumentoitu päätös, joka olisi sitonut Finaviaa. Asia olisi voitu ratkaista myös yhtiökokouspäätöksellä. Omistaja ei toiminut kummallakaan tavalla. Tarkastusviraston mukaan omistajaohjauksesta puuttuu avoimuutta ja läpinäkyvyyttä.

Eduskunnan tarkastusvaliokunta puolestaan piti Finavian tilannetta erittäin ongelmallisena valtion omistajapolitiikan avoimuuden, ennakoitavuuden, johdonmukaisuuden ja hyvän hallintotavan kannalta.

Teksti ja kuva: Heikki Laurinolli

Jani Wacker: Valtion omistajaohjauksen oikeudelliset reunaehdot. 2019. Teoksessa Talous, sääntely, ohjaus – tarkastuksen ja valvonnan ajankohtaiskysymyksiä. Tampere University Press 2019.