Mitä tarkoittaa riittävä ja oikeudenmukainen eläketurva?

Kun puhutaan sosiaaliturvasta, puhutaan yleensä riittävyydestä ja oikeudenmukaisuudesta. Käsitteitä ei kuitenkaan yleensä määritellä. Mitä ne oikeastaan tarkoittavat? Riittävyys on määritelty esimerkiksi seuraavasti: ”tarpeita täyttävää”, ”tyydyttävää” ja ”hyväksyttävää”. Oikeudenmukaisuuden käsitettä taas kuvaavat seuraavat määritelmät: ”yleistä oikeuskäsitystä, oikeudentuntoa vastaavaa”, ”oikeamielistä” ja ”oikeellista”. Kummankaan käsitteen määritelmistä ei saa vielä selkeää käsitystä siitä, mitä ne tarkoittavat eläketurvan näkökulmasta.

Onko Suomessa riittävä eläketurva?

Lakisääteiset eläkejärjestelmät tarkoittavat eläkejärjestelmien kolmen pilarin mallin ensimmäistä pilaria eli lakisääteistä ja pakollista sosiaaliturvaa. Toisen pilarin eläkkeet ovat täydentävää tai ammatillista turvaa, kun taas kolmannen pilarin eläkkeet ovat muuta turvaa.

Laura Kalliomaa-Puha (2013) kysyy artikkelissaan ”kuinka paljon on riittävästi ja minkä verran rahaa ihminen tarvitsee tullakseen toimeen?” Suomessa riittävä toimeentulo määritellään poliittisen harkinnan tuloksena. Ihmisillä on erilaisia näkemyksiä riittävästä toimeentulosta, sillä toiset kokevat tarpeidensa tulevan tyydytetyiksi tietyllä toimeentulolla ja toiset taas eivät koe näin vastaavan suuruisella toimeentulolla (ks. esim. Ahonen ym. 2018).

Suomalaisesta toimeentuloturvan lainsäädännöstä ei löydy suoraa vastausta siihen, mitä riittävyydellä tarkoitetaan. Suomen perustuslaissa on turvattu oikeus välttämättömään toimeentuloon, jolla tarkoitetaan toimeentulotukea. Lisäksi laissa turvataan oikeus perustoimeentulon turvaan sosiaalisten riskien varalta, jonka on tulkittu olevan korkeampaa turvaa kuin välttämätön toimeentulon turva. (PL 19 §; Huhtanen 2017) Uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan mukaan sopijavaltiot ovat muun muassa sitoutuneet ”pitämään järjestelmän tyydyttävällä tasolla ja pyrkimään asteittain nostamaan järjestelmän tasoa”. Sosiaalisten oikeuksien komitean mukaan etuuden taso ei saa olla köyhyysrajan alapuolella, joka tarkoittaa alle 50 prosenttia käytettävissä olevasta mediaanitulosta (ks. esim. Huhtanen 2017). Suomi sai vuonna 2015 sosiaalisten oikeuksien komitealta päätöksen, jonka mukaan esimerkiksi takuueläke jäi alle 40 prosenttiin mediaanitulosta eikä sitä katsottu riittäväksi.  Komitea ei kuitenkaan huomioi tarkastelussaan esimerkiksi asumistukea, jos sosiaaliturva jää alle 40 prosentin rajan. (ks. esim. Huhtanen 2017) Viime vuosina tehdyt indeksileikkaukset ovat laskeneet vähimmäiseläkkeiden tasoa suhteessa työeläkkeisiin. Tarkkaa rajaa riittävälle eläketurvalle on vaikea asettaa, mutta vähimmäiseläkkeen tason nostaminen vähintään 40 prosenttiin mediaanitulosta parantaisi eläketurvan riittävyyttä.

Miten eläketurvan riittävyyttä voi mitata?

Eläketurvan riittävyyttä voi arvioida erilaisilla mittareilla. Vuonna 2015 vanhuuseläke oli keskimäärin 1700 euroa kuukaudessa, kun taas työkyvyttömyyseläkkeet olivat hieman yli 1100 euroa kuukaudessa. Keskimääräisen kokonaiseläkkeen taso suhteessa keskiansioihin oli noin 50 prosenttia. (Rantala ym. 2017) Vuonna 2014 eläkeläisten käytettävissä oleva tulo oli suhteessa koko väestöön noin 92 prosenttia ja 78 prosenttia suhteessa ammatissa toimiviin. Eläkeläisten toimeentulo suhteessa muuhun väestöön on kehittynyt myönteisesti, mutta eläkeläisten välillä on toimeentuloeroja. Heikoin toimeentulo on yksin asuvilla ja nuoremmilla eläkeläisillä. (Rantala & Riihelä 2017)

Eläketurvan riittävyydestä puhuttaessa nostetaan useimmiten esille eläketurvan taso, mutta muitakin ulottuvuuksia on. Tätä kuvaa hyvin kansainvälisen sosiaaliturvajärjestön ISSA:n (2015) esittämä malli eläketurvan riittävyydestä. Mallissa on esimerkiksi seuraavia riittävyyttä kuvaavia ominaisuuksia: eläkkeiden taso, riittävyyden takaaminen, kattavuus, sukupolvien välinen kestävyys ja suhde muuhun eläketurvaan. Mallista voi päätellä, että sekä ansio- että vähimmäiseläketurva ovat tärkeitä. Lisäksi muu eläketurva nousee esille. Malli korostaa eläkkeen tason lisäksi kattavuutta, joka kertoo kuinka hyvin eläketurva kattaa esimerkiksi erilaiset sosioekonomiset ryhmät. Malli sisältää sukupolvien välisen kestävyyden, joka viittaa eläkejärjestelmän taloudelliseen kestävyyteen. Eläketurvan riittävyys ja taloudellinen kestävyys ovat saman kolikon eri puolet ja toisaalta samat puolet, koska riittävällä eläketurvalla voi olla sekä negatiivisia että positiivisia vaikutuksia talouteen (ks. esim. Euroopan komissio 2010, 2012).

Myös eläketurvan kesto olisi syytä huomioida joidenkin eläkejärjestelmien osalta. Tämä tarkoittaa muun muassa tilanteita, joissa eläkkeen maksamiselle on asetettu esimerkiksi tietty enimmäiskesto tai eläkkeelle on asetettu tietty maksimimäärä, joka voi siten rajata eläketurvan kestoa (ks. esim. Brimblecombe 2013).

Lakisääteisissä eläkejärjestelmissä eläketurvan riittävyyteen liittyvät tavoitteet kytkeytyvät aiempaan tulotasoon ja toisaalta vähimmäistoimeentulon turvaamiseen (ks. esim. Euroopan unioni 2012). Riittävän eläketurvan oletetaan vähentävän taloudellista eriarvoisuutta työssä olevien ja eläkkeensaajien välillä sekä eri järjestelmistä eläkettä saavien välillä. Toisaalta ansioeläkkeen ansiosidonnaisuus lisää järjestelmän kannustavuutta. (ks. esim. ISSA 2015) Eläketurvan riittävyyttä voi myös pohtia käänteisesti. Eläketurvan riittämättömyys liittyy usein tilanteisiin, joissa vähimmäiseläketurva on matala tai työurassa on ollut katkoksia esimerkiksi työttömyyden tai sairauden vuoksi (ks. esim. Euroopan komissio 2010, 2016; Brimblecombe 2013).

Toisen ja kolmannen pilarin eläkkeillä täydennetään ensimmäisen pilarin eläkkeiden aukkoja esimerkiksi eläketurvan tasossa. Suomalaisten eläkeläisten toimeentulo muodostuu pääosin lakisääteisestä eläketurvasta (Rantala ym. 2017), eikä kaikilla ei ole mahdollisuutta parantaa eläketurvansa tasoa. Tätä selittää esimerkiksi se, että he eivät kuulu toisen pilarin järjestelmien piiriin ja/tai he eivät voi varautua itse tai perheen tukemana eläkeaikaa varten.

Onko eläketurva oikeudenmukainen Suomessa vai ei?

Oikeudenmukaisuus on eräänlainen normatiivinen käsite, koska sen avulla voidaan ottaa kantaa siihen, miten asioiden pitäisi olla. Oikeudenmukaisuuden voi nähdä myös moraaliperiaatteena. (Herne 2012) Hyvinvointivaltion koettu oikeudenmukaisuus myös oikeuttaa hyvinvointivaltiota, sillä ihmiset kokevat hyvinvointivaltion olevan oikeudenmukaisempi kuin markkinat (Yeung ym. 2007). Lakisääteisen eläketurvan on siis koettu olevan oikeudenmukaisempaa kuin markkinoilta saatavissa oleva turva. Oikeudenmukaisuus on usein yhdistetty erityisesti pohjoismaiseen hyvinvointivaltiomalliin. Esimerkiksi Rothstein (1998) on todennut, että universaalisuus ei kuitenkaan edellytä täysin oikeudenmukaista kohtelua.

Oikeudenmukaisuus voidaan jaotella esimerkiksi horisontaaliseen ja vertikaaliseen oikeudenmukaisuuteen. Horisontaalinen tarkoittaa, että samassa asemassa olevia pitää kohdella samalla tavalla. Eläketurvan tasolle asetettuna tämä tarkoittaa, että samalla vakuutusmaksulla pitää saada samat etuudet ja eroja voi selittää esimerkiksi ikä. Eläketurvaa myönnetään siis ”ansioiden mukaan”, joten periaate soveltuu erityisesti ansioeläketurvaan.

Vertikaalinen oikeudenmukaisuus taas tarkoittaa, että erilaisessa asemassa olevia kohdellaan eri tavalla. Vertikaalisessa toteutuu uudelleenjakoa ja sen mukaan etuus voidaan myöntää pienituloisimmille, joten vertikaalinen viittaa vähimmäiseläketurvaan (Barr 2012, Clements ym. 2014).

Arajärven & Sakslinin (2007) mukaan oikeudenmukaisuus määrittää, millaisia eroja ja erilaisia edellytyksiä voidaan hyväksyä yksilöiden välillä samanlaisilla ja erilaisilla olosuhteilla. Oikeudenmukaisuuteen kytketään usein tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden periaatteet, mutta toisaalta myös perustellut erot sallitaan. Yhdenvertaisuudesta ja syrjinnän kiellosta säädetään perustuslaissa (PL 6 §). Tasa-arvo ja yhdenvertaisuus voidaan nähdä niin, että kaikkien pitäisi olla samassa asemassa tai ainakin tietyllä vähimmäistasolla (Arajärvi & Sakslin 2007). Kaikilla työkykyisillä ja -ikäisillä on lähtökohtaisesti mahdollisuus kartuttaa ansioeläkettä, jonka lisäksi eläkeläisten toimeentuloa turvaavat vähimmäiseläkkeet. Suomessa työeläkettä kartuttavat myös erilaiset palkattomat ajat kuten opiskeleminen ja sairaus- ja työttömyysajat. Lisäksi eläketurvaa on yhtenäistetty yksityisen ja julkisen sektorin välillä ja eläkettä karttuu käytännössä lähes kaikista työsuhteista.

Suomen lakisääteinen eläkejärjestelmä sisältää useita oikeudenmukaisuutta lisääviä piirteitä, mutta erityisesti vähimmäiseläkkeen taso laskee oikeudenmukaisuutta.

Suomen lakisääteinen eläkejärjestelmä sisältää useita oikeudenmukaisuutta lisääviä piirteitä, mutta erityisesti vähimmäiseläkkeen taso laskee oikeudenmukaisuutta. Lokakuussa julkaistussa kansainvälisessä eläkejärjestelmien vertailussa Suomi sijoittui kolmanneksi, mutta yhdeksi eläkejärjestelmän heikkoudeksi todettiin vähimmäiseläketurvan taso (Mercer 2018).

Eläketurvan oikeudenmukaisuus voi liittyä esimerkiksi eläkkeiden suuruuden määräytymiseen, myöntämisedellytyksiin, rahoitukseen tai laajemmin eläkepolitiikkaan. Eläkkeiden suuruuden määräytymistä voi arvioida esimerkiksi mittaamalla eläkkeen tason oikeudenmukaisuutta eri eläkejärjestelmästä eläkettä saavien sekä miesten ja naisten välillä. Vuonna 2015 vain kansaneläkettä saavien eläke oli keskimäärin 740 euroa, kun vain työeläkettä saavien kokonaiseläke oli keskimäärin 2040 euroa kuukaudessa (Rantala ym. 2017).

Eläketurvan oikeudenmukaisuutta eri järjestelmien välillä on vaikea verrata, koska toisessa järjestelmässä eläke pohjautuu työskentelyyn ja toisessa maassa asumiseen. Eläkejärjestelmillä on siis erilaisia tavoitteita, mutta eläkkeiden erot ovat noin kolminkertaisia. Sukupuolten väliset erot eläkkeen tasossa ovat suuria, sillä miesten keskimääräinen eläke oli noin 1800 euroa ja naisten 1400 euroa (Rantala ym. 2017). Eroa selittävät pääasiassa palkkaukseen ja työmarkkinoihin liittyvät syyt. Vanhemmissa eläkkeensaajissa on myös enemmän naisia kansaneläkkeen saajissa.

Eläkkeen myöntämisedellytysten oikeudenmukaisuutta voi arvioida pohtimalla esimerkiksi, ovatko myöntämisedellytykset samanlaiset eri työntekijäryhmillä ja ovatko mahdolliset erot oikeudenmukaisia. Eläkejärjestelmän rahoitusta taas voisi pohtia esimerkiksi eri sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta. Oikeudenmukaisuutta voisi myös pohtia harjoitetun eläkepolitiikan näkökulmasta sekä miten se on muuttunut vuosien aikana. Eläketurvan oikeudenmukaisuutta voi parantaa toisen ja/tai kolmannen pilarin eläketurvalla, kun esimerkiksi lakisääteinen eläketurva koetaan riittämättömäksi tai henkilö ei kuulu ansioeläkkeen piiriin. Toisen pilarin eläketurvaan kuuluminen edellyttää kuitenkin työmarkkinoille osallistumista ja kaikille työntekijäryhmille ei ole toisen pilarin eläkejärjestelmää tarjolla. Kolmannen pilarin eläketurvaan ei ole kaikilla varaa. Toisen ja kolmannen pilarin eläkejärjestelmät voivat siis lisätä oikeudenmukaisuutta, mutta ne voivat myös lisätä epäoikeudenmukaisuutta.

Miten riittävyys ja oikeudenmukaisuus näkyvät eläketurvalle asetetuissa tavoitteissa?

Suomalaisen eläketurvan riittävyyttä ja oikeudenmukaisuutta voi pohtia sille asetettujen tavoitteiden näkökulmasta. Työeläkkeen tavoite on tiivistetty esimerkiksi hallituksen esityksessä 16/2015 seuraavasti: ”..entisen toimeentulon tason kohtuullinen säilyminen”. Mitä siis kohtuullinen tarkoittaa tässä yhteydessä? Aiemmin eläkkeen tavoitetasoksi oli asetettu 60 prosenttia täyden työuran loppupalkasta (Uusitalo 2017), jonka voi nähdä kohtuullisena toimeentulon tason säilymisenä. Nykyään eläkkeellä ei ole asetettu tavoitetasoa, mutta toistaiseksi tavoite on toteutunut (Uusitalo 2017). Kirjallisuudesta voi myös poimia joitain ansioeläkkeiden tavoitteita kuten esimerkiksi ”säännöllisten ansiotulojen heijastamista” ja ”siedettävän elintason turvaamista”. Tosin jälkimmäinen tavoite soveltuisi ehkäpä jopa paremmin vähimmäiseläketurvan tavoitteeksi.

Suomessa vähimmäiseläketurvan muodostavat kansan- ja takuueläkkeet. Kansan- ja takuueläkkeiden tavoitetta on kuvattu hallituksen esityksessä 16/2015 seuraavasti: ”riittävän vähimmäistoimeentulon turvaaminen”. Kansaneläkkeen tavoitteena on turvata vähimmäiseläke niille, ketkä eivät saa työeläkettä tai sen määrä jää tiettyjen rajojen alapuolelle (ks. Uusitalo 2017). Takuueläkkeestä säätelevässä laissa (2010) todetaan, että ”..jos hänen eläkkeensä eivät muutoin riitä kohtuulliseen toimeentuloon”. Tällä viitataan siihen, että työ- ja kansaneläkkeet jäävät tiettyjen ansiorajan alle (ks. Uusitalo 2017). Kansan- ja takuueläkkeiden määrille sekä tulorajoille on asetettu tietyt vuosittain tarkistettavat määrät (Kansaneläkelaki, Laki takuueläkkeestä). Vähimmäiseläkkeet rahoitetaan verovaroilla, joten niiden määrään vaikuttavat vuosittaiset päätökset kunkin vuoden valtion budjetista. Poliittiset päätökset heijastuvat siten vähimmäiseläkkeiden tasoon nopeammin kuin työeläkkeisiin.

Oikeudenmukaisuus on riittävyyttäkin haasteellisempi käsite, sillä oikeudenmukaisuus on eräänlainen ideaali. Tästä huolimatta tilastoista voi tehdä myös havaintoja oikeudenmukaisuudesta.

Kirjoituksessa on määritelty eläketurvan riittävyyttä ja oikeudenmukaisuutta. Riittävyys ja oikeudenmukaisuus ovat monitulkintaisia käsitteitä, mutta määritelmien avulla niiden sisältö avautuu paremmin. Lisäksi kirjoituksessa on esitetty muutamia tilastoja, joiden avulla voi arvioida lakisääteisen eläketurvan riittävyyttä ja oikeudenmukaisuutta Suomessa. Eläketurvan riittävyydelle on vaikea asettaa tiettyä euromääräistä rajaa, mutta esimerkiksi tilastoista voi päätellä, onko eläketurva riittävää vai ei. Oikeudenmukaisuus on riittävyyttäkin haasteellisempi käsite, sillä oikeudenmukaisuus on eräänlainen ideaali. Tästä huolimatta tilastoista voi tehdä myös havaintoja oikeudenmukaisuudesta.

Kirjoitus pohjautuu Sosiaalipolitiikan päivillä Eläketutkimuksen työryhmässä pitämääni esitykseen eläketurvan riittävyydestä ja oikeudenmukaisuudesta. Eläkekysymysten asiantuntijatyöryhmä (2013) jaotteli sosiaalisen kestävyyden riittävyyteen, oikeudenmukaisuuteen ja luottamukseen. Hyödynsin esityksessäni loppuvaiheessa olevan väitöskirjani teoriaosuutta. Väitöskirjani aiheena on Suomen vuosien 1990–2017 eläkeuudistusten sosiaalinen ja taloudellinen kestävyys, ja tutkimusaineistona on eläkeuudistukseen liittyvä valmisteluaineisto. Analysoin tutkimuksessani muun muassa sitä, miten sosiaalista kestävyyttä on pidetty esillä eri eläkeuudistuksissa ja mitkä tahot ovat näin tehneet. Se on yksi tapa tutkia eläketurvan riittävyyttä ja oikeudenmukaisuutta.

 

Kirjallisuus

Ahonen, K., Palomäki, L-M. & Polvinen, A. (2018). Eläkeläisten toimeentulokokemukset vuonna 2017. Eläketurvakeskuksen tutkimuksia 3/2018. Helsinki: Eläketurvakeskus.

Arajärvi, P. & Sakslin, M. (2007) Yhdenvertaisuus oikeudenmukaisuutena. Julkaisussa: Saari, Juho & Yeung, Anne Birgitta. Oikeudenmukaisuus hyvinvointivaltiossa. Helsinki: Gaudeamus. 47–61.

Barr, N. (2012) Economics of the Welfare State. Oxford University Press.

Brimblecombe, S. (2013) A Multivariable Definition of Adequacy: Challenges and Opportunities. ISSA. International Social Security Review. Vol. 66 (3 – 4). 171–191.

Clements, B- J., Eich, F. & Gupta, S. (2014) Equitable and Sustainable Pension Systems. Julkaisussa: Clements, Benedict J., Eich, Frank & Gupta, Sanjeev. Equitable and Sustainable Pension Systems. Washington: International Monetary Fund.

Eläkekysymysten asiantuntijatyöryhmä. (2013) Suomen eläkejärjestelmän sopeutuminen eliniän pitenemiseen. Eläkekysymysten asiantuntijatyöryhmän raportti. Helsinki: Eläturvakeskus.

Euroopan komissio. (2010) Green Paper. Towards Adequate, Sustainable and Safe European Pension Systems. European Commission: Brussels. COM (2010).

Euroopan komissio. (2012) White Paper. An Adenda for Adequate, Safe and Sustainable Pensions. European Commission: Brussels. COM (2012).

Euroopan komissio. (2016) European Semester Thematic Factsheet. Adequacy and Sustainability of Pensions.

Euroopan unioni. (2012) Pension Adequacy in the European Union 2010–2050. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

Hallituksen esitys eduskunnalle työeläkejärjestelmää koskevan lainsäädännön muuttamiseksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 16/2015).

Herne, K. (2012) Mitä oikeudenmukaisuus on? Helsinki: Gaudeamus.

Huhtanen, R. (2017) Sosiaalivakuutuksen oikeudellinen perusta. Julkaisussa: Havakka, P., Niemelä, M. & Uusitalo, H. Sosiaalivakuutus. Helsinki: Finva. 57–84.

ISSA. (2015) Retirement Benefit Provision. Measuring Multivariable Adequacy and the Implications for Social Security Institutions. Adequacy in Social Security Series.

Kalliomaa-Puha, L. (2013) Mitä laki sanoo riittävästä toimeentulosta? Julkaisussa: Kangas, O., Niemelä, M. & Raijas, A. Takaisin perusteisiin. Perusturvan riittävyys kulutuksen näkökulmasta. Helsinki: Kansaneläkelaitos. 24–41.

Kansaneläkelaki. 11.5.2007/568.

Laki takuueläkkeestä. 20.8.2010/703.

Mercer. (2018) Melbourne Mercer Global Pension Pension Index. Monash University. Australian Center for Financial Studies.

Rantala, J., Kuivalainen, S., Nyman H. & Lampi, J. (2017). Eläkkeiden reaalinen kehitys. Julkaisussa: Kuivalainen, S., Rantala, J., Ahonen, K., Kuitto, K. & Palomäki, L-M. Eläkkeet ja eläkeläisten toimeentulo 1995–2015. Eläketurvakeskuksen tutkimuksia 1/2017. Helsinki: Eläketurvakeskus. 59– 87.

Rantala, J. & Riihelä, M. (2017). Eläkeläisten käytettävissä oleva tilasto. Julkaisussa: Kuivalainen, S., Rantala, J., Ahonen, K., Kuitto, K. & Palomäki, L-M. Eläkkeet ja eläkeläisten toimeentulo 1995–2015. Eläketurvakeskuksen tutkimuksia 1/2017. Helsinki: Eläketurvakeskus. 89–117.

Rothstein, B. (1998) Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State. Cambridge University Press.

Suomen Perustuslaki. 731/1999.

Uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja. SopS 78/2002.

Uusitalo, H. (2017) Eläkevakuutus. Julkaisussa: Havakka, Pauliina, Niemelä, Mikko & Uusitalo, Hannu (toim.) Sosiaalivakuutus. Helsinki: Finva. 86–126.

Yeung, A.B., Saari, J. & Lagerspetz, E. (2007) Oikeudenmukaisuus hyvinvointivaltiossa. Julkaisussa: Saari, J. & Yeung, A.B. Oikeudenmukaisuus hyvinvointivaltiossa. Helsinki: Gaudeamus. 9–30.