Tutkimus

Helsinki-Vantaan koronavaikeudet kertovat hybridihallinnan ongelmista

Hybridiorganisaatiot/ Kuva: Jonne Renvall
Hallitsematon tilanne Helsinki-Vantaan lentoasemalla koronakriisin alkuvaiheessa kertoo ongelmasta, joka ulottuu laajalti julkisen ja yksityisen hallinnon suhteisiin.

– Tämä on esimerkki hybridien tilivelvollisuuden ongelmasta, jossa kaikki ovat vastuussa mutta kukaan ei tosiasiassa ole vastuussa, kiteyttää Tampereen yliopiston kunnallistalouden professori Jarmo Vakkuri.

Lentoasemalla ei ollut kysymys vain pienestä ministeriöiden välisestä hallintoaukosta, josta koronavirus luiskahti matkustajien mukana pitkin maata. Kysymys oli hybridisyyden ongelmasta, jossa oli mukana globaaleja lentoyhtiöitä, kansallisia firmoja ja paikallisia toimijoita. Tällaiset rakenteet eivät ole uusi asia, mutta ne ovat uskottua yleisempiä kaikkialla maailmassa.

Jarmo Vakkuri nostaa lentoaseman tapauksen esimerkiksi, joka kuvaa hänen johtamaansa Tuloksellisuusmittaus hybridien hallinnassa (Performance measurement for hybrid governance, HYPER) -projektia. Tämä Suomen Akatemian rahoittama tutkimushanke arvioi tuloksellisuusarvioinnin ja -mittauksen järjestelmiä hybridien hallinnan ongelmana.

Lentoaseman tapaus istuu hyvin siihen kuvaan, joka hahmottuu Vakkurin ja hänen kollegansa, professori Jan-Erik Johansonin toimittamasta kirjasta Hybrid governance, organisations and society, jossa on mukana 25 kirjoittajaa 11 eri maasta. Teos ilmestyy syksyllä.

Teoksen alueellinen kirjo kattaa Euroopan (Itävalta, Suomi, Italia, Alankomaat), Pohjois-Amerikan (USA), Etelä-Amerikan (Brasilia) ja Aasian (Kiina, Japani). Tapausesimerkkeihin kuuluu sosiaalisia yrityksiä, valtionyhtiöitä, sosiaalipalveluita, projektiorganisaatioita, eläkehallintaa ja korkeakouluhallintoa.

Järjestelmät erilaisia, ongelmat samanlaisia

Jarmo Vakkurin ja Jan-Erik Johansonin kirja on ensimmäinen kokonaisvaltainen esitys globaalista hybriditoiminnasta. Kirjoittajat löytyivät hallintotieteilijöiden kansainvälisen järjestön International Research Society for Public Management verkostoista.

Kirjan esittelemien hybridimallien skaala yltää kiinalaisesta polkupyörien yhteiskäytöstä Brasilian valtionyhtiöihin.

– Variaatio on laaja. Tässä kirjassa me pyrimme ymmärtämään paremmin ja monipuolisemmin kokonaisuutta, Vakkuri sanoo.

Suomalaisia hybridihallinnan tutkijoita kiinnostaa, miten heidän kiinalaiset kollegansa lähestyvät hybriditeetin ongelmaa omassa ympäristössään.

– Vaikka on paljon yhteiskuntajärjestelmiin liittyviä variaatioita, niin tärkeiden yhteiskunnallisten tehtävien ratkaisumallit nojaavat usein hyvin samanlaiseen ajatteluun. Ongelma voi olla vaikka se, miten kiinalaisessa kaupunkimetropolissa pyritään varmistamaan, että siellä ihmiset pystyvät hengittämään vielä 30 vuoden päästäkin.

Jarmo Vakkuri/ Kuva: Jonne Renvall
Kunnallistalouden professori Jarmo Vakkuri sanoo, että tehokkuutta voi ajatella muutenkin kuin liikeyritysten kannalta. Vakkuri johtaa Hyper-tutkimushanketta, joka pohtii tuloksellisuusmittausta hybridiorganisaatioissa.

Tehokkuus ei ainoa tavoite

Kiina on jo järjestelmänä omanlaisensa hybridi, jossa markkinatalous toimii kommunistisen puoluekoneiston alla.

Kiinan valtionyhtiöissä on eurooppalainen yrityshallinto yhtiökokouksineen ja hallituksineen, mutta siellä toimii myös puolueosastoja ja muita kommunistisen puolueen elimiä.

– Kommunistinen puolue ja liiketoiminta elävät samoissa rakenteissa. Se on merkillinen hybridi, Jan-Erik Johanson sanoo.

Kiinalainen malli ei vastaa suomalaista käsitystä tehokkuudesta, mutta yksioikoista ei ole myöskään brasilialaisen valtionyhtiön toiminta.

– Brasiliassa ongelmat ovat selkeästi poliittisia eikä ainakaan suppeasti ymmärrettyä tehokkuutta voi käyttää ainoana kriteerinä. Jos joku asia saa pitämään järjestelmän kasassa, niin mitä se nyt haittaa, jos liiketaloudellinen tulos välillä kärsii, kuvailee Johanson brasilialaista toimintaperiaatetta.

Jarmo Vakkuri pitää tehokkuusnäkökulmaa kiinnostavana ja tärkeänä asiana, mutta samalla hän kysyy, minkä tyyppisestä tehokkuudesta on kulloinkin kysymys.

– Monesti ajattelemme tehokkuutta liikeyritystehokkuuden kautta, mutta onhan valtavan paljon muitakin näkökulmia kuten se, miten toteutetaan tiettyjä yhteiskunnallisia tehtäviä mahdollisimman rationaalisesti. Liikeyrityksiin omaksuttu tehokkuusajatus on yksi mahdollinen, mutta tämä ajatus tehokkuudesta ei mitenkään riitä kaikkeen yhteiskunnan toimintaan.

Vakkuri toivoo, että erilaisten kriteerien kirjo pystyttäisin ottamaan paremmin huomioon silloin, kun keskustellaan tehokkuudesta.

– Me olemme tutkimuksessakin olleet ehkä huonoja näkemään tätä isompaa kokonaisuutta, mikä tehokkuusnäkökulmaan liittyy, Vakkuri pohtii.

Voittoa osakkeenomistajille ja terveydenhuoltoa kansalle

Sosiaali- ja terveyspalveluissa yksityinen ja julkinen on asetettu vastakkain joskus jyrkästikin. Tehokuudesta ja säästöjen tavoittelusta on tullut keskeinen käyttövoima sote-keskustelulle.

– Sote-palvelut on aika hybridinen asia, ja Suomessakin suurin osa terveyspalveluista on käytännössä yksityisiä, kun ihmiset menevät lääkäriin ja maksavat siitä, Jan-Erik Johanson sanoo.

Syksyllä julkaistavassa kirjassa Tomi Rajala kirjoittaa Tampereen Tesoman hyvinvointiallianssista, jossa julkiset ja yksityiset toimijat kohtaavat toisensa ja keksivät keinot toimia yhdessä. Yhteistoiminnan tavat, mittarit ja periaatteet täytyy luoda yhdessä.

– Tesoman tapaus osoittaa, miten hyvin erityyppisistä näkökulmista voidaan luoda yhteinen tavoite, joka on jollakin tavalla erilaisia toimintoja ja toiminnan logiikoita sitova mutta kuitenkin riittävän joustava, Jarmo Vakkuri sanoo.

Hybrideissä sama organisaatio voi tuottaa sekä arvoa osakkeenomistajille että julkisia perusterveydenhuollon palveluita. Sote-kentällä tällainen tilanne voi tulla vastaan vaikka kuntien ulkoistamissa terveyspalveluyrityksissä.

– Tietystä näkökulmasta ne voivat tuottaa puhtaasti markkinaperusteilla toimivia yksityishyödykkeitä, joille määritellään hinta ja sitä kautta matalampi tai korkeampi kynnys palveluun pääsyyn. Samalla siellä on hyödykkeitä, joissa selkeästi pyritään veromaksajien rahoituksella siihen, että palveluun pääsy olisi alhainen. Kaikki ne toimivat siinä samassa systeemissä.

Jan-Erik Johanson/ Kuva: Jonne Renvall
Hallintotieteen professori Jan-Erik Johanson sanoo, että sote-uudistuksessa ei ole kyse vain julkisen ja yksityisen suhteesta. Ongelmana on myös valtion ja kuntien suhde sekä se, että puolueiden tavoitteet menevät sote-mallien edelle.

Sote-malli vaihtuu kun hallitus vaihtuu

Suomalainen sote-uudistus on soutamista ja huopaamista siten, että hallituksen vaihtuessa vaihtuu myös soten väri ja yritysten osallisuuden aste. Valmista ei näytä tulevan.

– Sote-reformi on kyllä sotkuinen juttu. Eri hallitusten ongelmat eivät kytkeydy pelkästään julkisen ja yksityisen sektorin suhteeseen. Se tekee tästä vaikean, että myös valtion ja kuntien suhde tulee mukaan, Jan-Erik Johanson sanoo.

Poliittiset kompromissit lyövät leimansa kulloiseenkin sote-yritykseen.

– Sotessa ei mennä malli edellä vaan puolueiden tavoitteet edellä. Niitä sorvataan kuten monipuoluehallituksissa tyypillisesti tehdään, Johanson sanoo.

Jarmo Vakkuri kuvailee, että sote-järjestelmän sisään rakennettu hybridisyyden elementti venyy poliittisten painotusten mukaan hallituskausittain.

– Sotea voidaan miettiä puhdasoppisesti markkinamallina tai niin, että markkinamalli on keskeinen palvelujen määrittäjä. Sitten sitä voidaan viedä toiseenkin suuntaan, jossa julkinen sektori on ohjaksissa, kuten nykyisissä kaavailuissa ajatellaan. Sote on poliittisesti otollinen kenttä vääntää eri suuntiin juuri sen takia, että se on niin hybridinen, Vakkuri sanoo.

Saavatko kovaa ääntä pitävät yritykset tukea?

Maaliskuussa alkanut korokausi ja yhteiskunnan toimintojen lamautuminen antavat uusia aineksia pohtia hybridien ongelmia. Jan-Erik Johanson uskoo kuitenkin, ettei koronasta jää lopulta pahempia jälkiä, vaikka tarkkaa arviota siitä ei vielä voi antaa.

Johansonin mukaan ei ole ainutlaatuista, että valtio ja julkinen sektori tukevat nyt yrityksiä. Viime finanssikriisissä hallitus jakoi rahaa yrityksille jopa markkinatalouden mallimaassa Yhdysvalloissa.

– Jos yritykset tottuvat siihen, että valtio aina pelastaa, niin onhan siinä riski liiketoiminnan jatkuvuudelle. Se ei ole mikään myönteinen asia.

Jarmo Vakkuri on tekemässä ruotsalaisten ja norjalaisten kollegoidensa kanssa tutkimusta, jossa vertaillaan Suomen, Ruotsin ja Norjan koronakauden budjettipaketteja ja niiden heijastamaa ymmärrystä koronatilanteen kehityksestä.

– Kun sitä on ehtinyt pohtia eri näkökulmista, niin kyllä se sellaista kädestä suuhun -ajattelua on ollut. Budjetoinnin ongelma on kyllä äärimmäisen monimutkainen. Miten yhdistää lisäbudjettien kohdennukset kehittyvään ja vain hyvin rajallisesti ymmärrettyyn koronatilanteeseen? Aika vähäisillä tiedoilla niitä rahoja on yrityksille kohdennettu, kun on jouduttu nopeassa kriisitilanteessa valmistelemaan. Pienessä maassa siihen vaikuttaa aina myös se, ketkä pitävät kovinta ääntä, Vakkuri sanoo.

Teksti: Heikki Laurinolli
Kuvat: Jonne Renvall

Hybrid governance, organisations and society. Value creation perspectives. Edited by Jarmo Vakkuri and Jan-Erik Johanson. Routledge 2020.